IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 10495/1995
proposto da comune di Procida, in persona del sindaco pro-tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. prof. Antonio Palma, presso il quale
e' domiciliato in Napoli, via Carlo Poerio, 98;
Contro la regione Campania, in persona del presidente della giunta
regionale rappresentato e difeso dall'avv. Gaetano Botta
dell'avvocatura regionale; Ministero dei beni culturali ed
ambientali, in persona del Ministro pro-tempore; commissione di
controllo sugli atti della regione Campania; Ministero dell'ambiente,
in persona del Ministro pro-tempore rappresentati e difesi
dall'Avvocatura distrettuale della Stato di Napoli, e con
l'intervento di Mazzella dott. Michele, rappresentato e difeso
dall'avv. Luigi Muro, presso il quale e' domiciliato in Procida, via
Giovanni da Procida, 61; per l'annullamento del decreto del
Presidente della g.r. della regione Campania n. 5569 del 2 giugno
1995, pubblicato sul B.U.R.C. in data 26 luglio 1995 ad oggetto:
"perimetrazione provvisoria e misure di salvaguardia del Parco
regionale di Campi Flegrei" con tutti gli allegati ad esso decreto
come parte integrante di esso;
Di ogni altro atto connesso, preordinato o conseguente ivi compresi
la relazione e gli allegati al detto decreto e per quanto di ragione
la decisione il deliberato n. 407/1995 della C.C.A.R.C. che ha
dichiarato l'atto in questione non soggetto al controllo della stessa
Commissione;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni
intimate;
Visto l'atto di intervento del dott. Michele Mazzella;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla udienza dell'11 giugno 1997 la relazione del dr. Marco
Pinto e uditi, altresi', i difensori indicati nel verbale di udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F a t t o
Con decreto del Presidente della Giunta regionale della regione
Campania n. 5569 del 2 giugno 1995, veniva istituito il Parco
regionale dei Campi Flegrei ai sensi dell'art. 6, comma 1, lett. a)
della legge regionale 1 dicembre 1993, n. 33.
Contestualmente venivano approvate la perimetrazione provvisoria
del parco e le misure di salvaguardia.
Il provvedimento anzidetto veniva impugnato con il presente ricorso
dal comune di Procida, il cui territorio risultava incluso nella
perimetrazione provvisoria del parco.
A sostegno del ricorso deduceva:
1. - Violazione e falsa applicazione legge 6 dicembre 1991 n.
394 artt. 1, 2, 22, 36; violazione e falsa applicazione l.r.
Campania 1 settembre 1993 n. 33 artt. 1, 2, 5 e, violazione e falsa
applicazione art. 3 legge n. 142/1990; violazione art. 3 e 97
Costituzione; violazione art. 5 della carta europea sulle autonomie
locali; violazione del piano paesistico approvato con d.M. 1 marzo
1971; difetto di motivazione; carenza istruttoria; errore manifesto;
contraddittorieta'.
Le caratteristiche del territorio del comune di Procida sarebbero
diverse da quelle oggetto di tutela ai sensi della citata legge n.
394 del 1991, istitutiva dei parchi. L'inclusione del territorio del
comune di Procida nella perimetrazione provvisoria del parco sarebbe
avvenuta in violazione all'art. 22 della legge n. 394 del 1991,
secondo cui la partecipazione dei comuni al procedimento di
istituzione dell'area protetta si dovrebbe realizzare attraverso
conferenze per la redazione di un documento di indirizzo relativo
alla analisi territoriale dell'area da destinare a protezione, alla
perimetrazione provvisoria, alla individuazione degli obiettivi da
perseguire, alla valutazione degli effetti dell'istituzione dell'area
protetta sul territorio;
2. - Eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisanento;
sviamento; contraddittorieta' tra atti e comportamenti; violazione e
falsa applicazione comma 1 art. 22 della l.r. Campania n. 33/1993;
violazione del piano paesistico approvato con d.M. 1 marzo 1971;
ingiustizia manifesta; disparita' di trattamento; mancata
ponderazione degli interessi implicati; difetto di motivazione;
contraddittorieta'.
Non si sarebbe tenuto conto del piano paesistico approvato nel
1971; rimarrebbe disparita' di trattamento rispetto alle isole di
Ischia e Capri; sussisterebbe carenza di istruttoria.
Si costituiva la regione Campania eccependo l'inammissibilita' del
ricorso, di cui comunque chiedeva il rigetto.
Interveniva ad adiuvandum del comune di Procida il dott. Michele
Mazzella.
Si costituivano le amministrazioni statali intimate eccependo la
loro estraneita' alla controversia.
All'odierna udienza il ricorso veniva trattenuto in decisione.
D i r i t t o
1. - Il presente giudizio ha per oggetto la legittimita' del
provvedimento in epigrafe indicato con il quale la regione Campania,
nell'istituire il parco regionale Campi Flegrei, ha approvato la
perimetrazione provvisoria dello stesso includendovi il territorio
del comune di Procida.
2. - Le censure formulate dal comune ricorrente concernono sia il
procedimento seguito dalla regione nella adozione dell'atto
impugnato, sia il contenuto del provvedimento stesso.
3. - Occorre esaminare in primo luogo la doglianza, formulata
nell'ambito del primo motivo di ricorso, con la quale il comune di
Procida lamenta la violazione della norma contenuta nell'art. 22
della legge n. 394 del 1991, in virtu' della quale avrebbe dovuto
essere assicurata la partecipazione del comune al procedimento in
esame.
4. - Al riguardo occorre rilevare che l'art. 22 della citata legge
n. 394 del 1991 espressamente dispone che "costituiscono principi
fondamentali per la disciplina delle aree naturali protette
regionali:
a) la partecipazione delle province, delle comunita' montane e
dei comuni al procedimento di istituzione dell'area protetta, fatta
salva l'attribuzione delle funzioni amministrative alle province, ai
sensi dell'art. 14 della legge 8 giugno 1990, n. 142. Tale
partecipazione si realizza, tenuto conto dell'art. 3 della stessa
legge n. 142 del 1990, attraverso conferenze per la redazione di un
documento di indirizzo relativo all'analisi territoriale dell'area da
destinare a protezione, alla perimetrazione provvisoria,
all'individuazione degli obiettivi da perseguire, alla valutazione
degli effetti dell'istituzione dell'area protetta sul territorio".
La regione Campania, con legge 1 settembre 1993, n. 33, ha
disciplinato la istituzione di parchi e riserve naturali.
Per quanto concerne, in particolare, la istituzione dei parchi, il
Legislatore regionale ha previsto la istituzione del parco con
decreto temporaneo adottato dal presidente della giunta regionale,
sentito il comitato consultivo regionale per le aree naturali
protette. Tale decreto comprende la perimetrazione del terriorio, la
descrizione dei luoghi, la probabile zonizzazione e le misure
transitorie di salvaguardia (art. 6 lett. a). Successivamente il
decreto viene notificato agli enti territoriali interessati, che
entro 30 giorni possono formulare osservazioni e proposte in merito
(art. 6, lett. b). Infine, il parco viene istituito in via
definitiva, entro i successivi 60 giorni, con provvedimento adottato
dalla Giunta regionale su proposta del predetto comitato. Tale
delibera reca nuovamente la perimetrazione del territorio, la
descrizione di luoghi, la probabile zonizzazione e le misure
transitorie di salvaguardia.
5. - Cio' premesso, occorre rilevare che, contrariamente a quanto
afferma la regione Campania, l'atto impugnato, contenente la
perimetrazione provvisoria e le misure di salvaguardia, pur
costituendo il momento iniziale di un procedimento all'esito del
quale e' condizionata l'istituzione del parco, e' caratterizzato da
una propria lesivita' immediata. Le misure provvisorie di
salvaguardia sono infatti valide, nel territorio ricompreso nella
perimetrazione provvisoria, fino alla redazione del piano del parco.
Esse sono, quindi, precettive e vincolanti, con la conseguenza che
sono "gia' incidenti su situazioni giuridiche soggettive cui possano
arrecare immediata lesione" (in tal senso Cons. Stato, sezione Il,
1185/1991 del 24 febbraio 1993).
Deve, pertanto, ritenersi infondata l'eccezione di inammissibilita'
formulata dalla regione.
6. - Quanto al merito della doglianza in esame, secondo la regione
Campania, peraltro, occorrerebbe considerare che il d.p.g.r. sarebbe
stato emanato sentito il comitato consultivo regionale per le aree
protette, di cui all'art. 3 della citata legge regionale n. 3 del
1993. La rappresentanza degli interessi locali sarebbe, pertanto,
garantita dalla particolare composizione del predetto comitato,
mentre la possibilita' di far valere le proprie posizioni di
interesse sarebbe assicurata dalla potesta' di formulare osservazioni
e proposte in merito ai decreti di istituzione.
7. - Osserva il Tribunale che, mentre sul piano procedimentale,
l'operato della regione appare conforme allo schema delineato
dall'art. 6 della legge regionale n. 3 del 1993, sussistono dubbi
sulla conformita' della legge regionale anzidetta rispetto ai
principi fondamentali dettati dal legislatore all'art. 22 della legge
n. 394 del 1991 per la disciplina delle aree protette regionali.
Difatti, come si rileva dalla lettura della normativa sopra
riportata, principio fondamentale e' la partecipazione delle
province, delle comunita' montane e dei comuni al procedimento di
istituzione dell'area protetta. Il legislatore statale, pero', non si
e' limitato ad enunciare il principio dell'obbligo di partecipazione
ma ne prevede anche le modalita' concrete: "Tale partecipazione si
realizza... attraverso conferenze per la redazione di un documento di
indirizzo relativo all'area da destinare a protezione, alla
perimetrazione provvisoria, all'individuazione degli obiettivi da
perseguire, alla valutazione degli effetti dell'istituzione dell'area
protetta sul territorio".
La partecipazione, quindi, concerne i singoli enti locali il cui
territorio possa essere ricompreso nell'area protetta.
Sotto questo profilo la partecipazione non puo' essere garantita
dalla istituzione di un comitato consuntivo regionale per le aree
naturali protette, ai sensi dell'art. 3 della legge regionale n. 3
del 1993. Tale comitato, difatti, non solo non e' integrato con la
partecipazione di rappresentanti dei singoli enti locali interessati
in concreto, ma non e' neppure composto stabilmente da rappresentanti
di comuni. Inoltre, va segnalato che la partecipazione non puo'
essere assicurata con la semplice possibilita' di formulare
osservazioni e proposte nei confronti dei decreti istitutivi del
parco, aventi un immediato contenuto lesivo.
La partecipazione al procedimento comporta la possibilita' di
intervenire nell'iter che conduce alla emanazione del provvedimento
conclusivo, ed anche quando, come per la regione Campania, il
provvedimento sia un atto conclusivo di un subprocedimento (quello
che si conclude con il decreto temporaneo del presidente della giunta
regionale), il comune interessato deve avere la possibilita' di
spiegare il suo intervento prima dell'emanazione di un atto che,
quantunque temporaneo, e' efficace e quindi potenzialmente lesivo.
Va poi segnalato che la partecipazione del comune deve realizzarsi
attraverso conferenze apposite. Tali conferenze sono finalizzate alla
redazione di un documento di indirizzo relativo all'individuazione
dell'area destinata a protezione, alla perimetrazione provvisoria,
all'individuazione degli obiettivi ed alla valutazione degli effetti.
Tale documento rappresenta un antecedente logico e giuridico
rispetto alla individuazione, anche "temporanea", dell'area protetta,
ove sono destinate ad avere vigore le misure provvisorie di
salvaguardia.
La legislazione regionale, invece, non ha previsto ne' la redazione
preventiva di tale documento, ne' le conferenze summenzionate,
consentendo ai comuni di partecipare solo formulando osservazioni e
proposte in ordine ad un atto gia' efficace.
In conclusione, il Tribunale e' dell'avviso che l'art. 6 della
citata legge regionale n. 3 del 1993 non sia rispettoso dei principi
fondamentali previsti dall'art. 22 della legge n. 394 del 1991. Cosi'
facendo, la legge regionale si pone in contrasto con l'art. 117 della
Costituzione.
La questione di legittimita' costituzionale, per le ragioni sopra
illustrate, pare non manifestamente infondata.
Quanto al rapporto della stessa rispetto al giudizio in esame, va
segnalato che, ove dovesse essere ritenuto sussistente l'anzidetto
contrasto, il provvedimento impugnato dovrebbe essere annullato.
Viceversa, si dovrebbe passare alle restanti censure di merito, il
cui esame segue, logicamente, la questione suesposta.
8. - In conclusione, gli atti vanno rimessi alla Corte
costituzionale, con la conseguente sospensione del presente giudizio.